人工智能作为最具颠覆性和变革性的技术，正不断渗透进社会生产生活的各个方面，对国家政治、经济、文化等方面带来极为深远的影响，持续引发全球政界、产业界和学术界的高度关注。目前，人工智能已上升到国家层面的激烈博弈，越来越多的国家争相制定发展战略与规划，主要国家进入了全面推进人工智能发展的全新战略时代，人工智能竞争趋向白热化。
为了解世界主要国家人工智能政策的内容，分析各国人工智能政策的特点，本文选择了美、中、日、印、英、法、德、韩等国的人工智能战略进行梳理与对比。上述国家均是位于世界GDP排行榜前列的国家，且人口数量均超过一定规模，其人工智能战略具有较高的参考价值。
一、世界主要国家人工智能战略布局
自2013年起，世界主要国家开始对人工智能进行系统性布局，如法国政府发布的《法国机器人发展计划》。但在初期阶段（2013-2016年），各国普遍对人工智能的重视度不足，与人工智能技术相关的政策主要集中于机器人、脑科学及其他高新技术领域。
2016年，谷歌人工智能程序AlphaGo战胜韩国围棋名手李世石后，世界各国政府纷纷认识到人工智能技术真正的潜力。在这一年，诸多国家开始讨论人工智能可能对社会、经济带来的颠覆性影响，“人工智能”一词频频现于各类政府报告中。其中最典型的，就是奥巴马政府发布的《为人工智能的未来做准备》、《国家人工智能研究与发展战略计划》和《人工智能、自动化与经济》报告。
世界各国人工智能政策与执行机构
资料来源：国际技术经济研究所、清华大学
受美国政府关注、媒体宣传和资本追捧的影响，世界各国政府纷纷调研人工智能对工业生产、经济活动、社会生活等方面带来的影响，相继发布了符合自身国情的人工智能战略。2017年和2018年，与人工智能相关的国家级战略密集出台，社会关于人工智能的大讨论激烈展开，各国政府关于人工智能发展的思路也逐渐清晰。
世界主要国家人工智能政策发布情况
二、各国人工智能政策内容
1
美国
在人工智能迅速发展时期执政的两任美国总统对待人工智能的态度可谓大相径庭，奥巴马积极，特朗普慢热。前任美国总统奥巴马十分关注人工智能相关领域的科技发展、市场应用与前沿政策问题。
2016年10月，奥巴马在与匹兹堡大学和卡内基梅隆大学联合举办的白宫前沿会议上就人工智能的未来发表公开演说，阐述其对未来人工智能研究的愿景。
2016年10月，白宫科技政策办公室（OSTP）国家科学技术委员会（NSTC）发布《为人工智能的未来做准备》以及《国家人工智能研究与发展战略计划》两份重要报告。前者探讨了人工智能的发展现状、应用领域以及潜在的公共政策问题；后者提出了美国优先发展的人工智能七大战略方向及两方面建议。
2016年12月，美国白宫发布《人工智能、自动化与经济》报告,深入考察人工智能驱动的自动化将会给经济带来的影响并提出了国家的三大应对策略。
特朗普上任初期，政府对人工智能反应较为冷淡，但情况正在逐渐改变。目前，美国政府对奥巴马时期的人工智能发展战略进行了一些转变与升华，开始寻求一种截然不同的、自由市场导向的 AI 战略。
2018年5月，白宫举办人工智能峰会，邀请业界、学术界和政府代表参与，并成立了人工智能特别委员会，以改善联邦政府在人工智能领域的投入，努力消除创新与监管障碍，提高人工智能创新自由度与灵活性。特朗普政府特别强调了AI在国防安全领域的影响。
美国AI政策重点关注领域
2
中国
作为全球第二大经济体，在各国紧锣密鼓地制定人工智能发展战略的时刻，中国已向世人宣告了引领全球 AI 理论、技术和应用的雄心。
2015年5月，中国政府推出《中国制造2025》，明确了9项战略任务与重点，提出8各方年的战略支撑与保障，目标是成为制造强国。
2016年8月，国务院发布《“十三五”国家科技创新规划》，明确人工智能作为发展新一代信息技术的主要方向。
2017年7月，国务院颁布《新一代人工智能发展规划》，该计划是所有国家人工智能战略中最为全面的，包含了研发、工业化、人才发展、教育和职业培训、标准制定和法规、道德规范与安全等各个方面的战略，目标是到2030年使中国人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平，成为世界主要人工智能创新中心。
3
日本
日本政府和企业界非常重视人工智能的发展，不仅将物联网、人工智能和机器人作为第四次产业革命的核心，还在国家层面建立了相对完整的研发促进机制，并将2017年确定为人工智能元年。虽然相对于中美而言，日本在以烧钱着称的人工智能和机器人行业的资金投入并不算高，但其在战略方面的反应并不迟钝。
2015年1月，日本政府公布了《机器人新战略》，拟通过实施五年行动计划和六大重要举措达成三大战略目标：“世界机器人创新基地”、“世界第一的机器人应用国家”、“迈向世界领先的机器人新时代”，使日本实现机器人革命，以应对日益突出的社会问题，提升日本制造业的国际竞争力，获取大数据时代的全球化竞争优势。
2017年3月，日本AI技术战略委员会发布《人工智能技术战略》报告，阐述了日本政府为人工智能产业化发展所制定的路线图，包括三个阶段：在各领域发展数据驱动人工智能技术应用（2020年完成一二阶段过渡）；在多领域开发人工智能技术的公共事业（2025-2030年完成二三阶段过渡）；连通各领域建立人工智能生态系统。
日本AI发展规划
4
印度
在人工智能的博弈上，没有哪个国家甘愿落后。印度凭借移动互联网技术与软件技术发展迅速，已经有越来越多的欧美调查报告与战略评估，开始把印度和中国并列，甚至认为未来可能出现中美印人工智能三强争霸的局面。但印度在人工智能国家战略层面显然处于落后位置。
2018年5月，印度政府智库发布《国家人工智能战略》，旨在实现“AI for all”的目标。该战略将人工智能应用重点放在健康护理、农业、教育、智慧城市和基础建设与智能交通五大领域上，以“AI卓越研究中心”（CORE）与“国际AI转型中心”（ICTAI）两级综合战略为基础，投资科学研究，鼓励技能培训，加快人工智能在整个产业链中的应用，最终实现将印度打造为人工智能发展模本的宏伟蓝图。
印度《国家人工智能战略》报告封面
5
欧盟
欧盟在推动人工智能发展中可谓不遗余力。从2014年起，欧盟围绕人工智能的相关政策相继出台。
2014年，欧盟委员会发布了《2014-2020欧洲机器人技术战略》报告以及《地平线2020战略-机器人多年发展战略图》，旨在促进机器人行业和供应链建设，并将先进机器人技术的应用范围拓展到海陆空、农业、健康、救援等诸多领域，以扩大机器人技术对社会和经济的有利影响，提高生产力，减少资源浪费，希望在2020年欧洲能够占到世界机器人技术市场的42%以上，以此保持欧洲在世界的领先地位。
2016年5月，欧盟议会法律事务委员会发布《对欧盟机器人民事法律规则委员会的建议草案》。同年10月，又发布《欧盟机器人民事法律规则》，积极关注人工智能的法律、伦理、责任问题，建议欧盟成立监管机器人个人工智能的专门机构，制定人工智能伦理准则，赋予自助机器人法律地位，明确人工智能知识产权等。欧盟在人工智能伦理与法律的研究上已走在世界前列，成为了当之无愧的排头兵。
2018年4月，欧盟委员会发布政策文件《欧盟人工智能》。该报告提出欧盟将采取三管齐下的方式推动欧洲人工智能的发展：增加财政支持并鼓励公共和私营部门应用人工智能技术；促进教育和培训体系升级，以适应人工智能为就业带来的变化；研究和制定人工智能道德准则，确立适当的道德与法律框架。
在此基础上，欧盟将在2018年底与成员国推出一项具体的合作计划。这项计划除了明确人工智能的核心倡议外，还将包括具体的项目，涉及开发高效电子系统和电子元器件，人工智能应用的专用设计电脑芯片、世界级电脑以及量子技术和人脑映射领域的核心项目。
欧盟AI发展路线图
6
德国
德国是最先提出“工业4.0”的国家，具有高度的前瞻性。在发展人工智能的道路上，也比较积极。
2011年，德国推出“工业4.0”国家战略，这是一个革命性的基础性的科技战略，拟从最基础的制造层面上进行变革，从而实现整个工业发展质的飞跃。“工业4.0”囊括了人工智能、机器人等领域的煮多相关研究与应用。
2014年，德国发布《新高科技战略》，提出推动协同创新与技术转移，扩大产学研合作，支持中小企业创新等举措，以稳固德国在科技和经济领域的领先地位，并成为创新世界领导者。
2018年7月，德国联邦政府发布《联邦政府人工智能战略要点》文件，要求联邦政府加大对人工智能相关重点领域的研发和创新转化的资助，加强同法国人工智能合作建设、实现互联互通；加强人工智能基础设施建设，以将该国对人工智能的研发和应用提升到全球领先水平。德国政府计划将在2018年底正式推出国家层面的人工智能发展战略。
7
法国
法国在人工智能发展大潮流中属于后发的强劲队伍行列。面对美、日、英、中等国家在人工智能领域的持续发力，法国担忧被甩在队伍之后，开始了积极布局，追赶人工智能洪流。
2013年，法国政府推出了《法国机器人发展计划》，旨在创造有利条件，推动机器人产业持续发展，并实现“到2020年成为世界机器人领域前五强”的目标。
2017年3月，奥朗德政府时期，法国制定了《国家人工智能战略》，对发展人工智能的具体政策提出了50多项建议，包括完善科研成果商业化机制，培养领军企业、扶持新兴企业，加大公私合作、寻求大量公私资金资助，给予国家政策倾斜并建立专门执行机构等，以动员全社会力量共同谋划促进人工智能发展，确保法国保持领先地位。
2018年3月，法国总统马克龙公布了《法国人工智能发展战略》，将重点结合医疗、汽车、能源、金融、航天等法国较有优势的行业来研发人工智能技术，并宣布到2020年将投资15亿欧元用于开发人工智能研究，为法国人工智能技术研发创造更好的综合环境。
法国AI政策重点关注领域
8
英国
英国大概是欧洲推动人工智能发展最积极的国家，也一直是人工智能的研究学术重阵。
2016年10月，英国下议院科学和技术委员会发布《机器人技术和人工智能》报告,阐述人工智能的创新发展带来的潜在伦理道德与监管挑战，侧重阐述了英国将会如何规范机器人技术与人工智能系统的发展，以及如何应对其带来的伦理道德、法律及社会问题。
2016年11月，英国政府科学办公室发布了《人工智能：未来决策的机会与影响》报告，阐述了人工智能对个人隐私、就业的影响，并指出人工智能在政府层面大规模使用的潜在可能性，就如何利用英国的独特人工智能优势，增强英国国力提出了建议。
2017年10月，英国政府发布了《在英国发展人工智能》报告，对当前人工智能的应用、市场和政策支持进行了分析，从数据获取、人才培养、研究转化和行业发展四方面提出了促进英国AI产业发展的重要行动建议。该报告被纳入英国政府2017年《政府行业策略指导》白皮书中，成为了英国发展人工智能的重要指引。
2018年4月，英国政府发布了《人工智能行业新政》报告，涉及推动政府和公司研发、STEM 教育投资、提升数字基础设施、增加 AI 人才和领导全球数字道德交流等方面内容，旨在推动英国成为全球 AI 领导者。
英国AI政策重点关注领域
9
韩国
韩国政府为大力扶植人工智能产业及相关企业，已出台多项政策。
2016年3月，韩国政府宣布人工智能“BRAIN”计划，以破译大脑的功能和机制，开发用于集成脑成像的新技术和工具，并宣布了在人工智能领域投资30亿美元的五年计划。
2016年8月，韩国政府确定九大国家战略项目，包括人工智能、无人驾驶技术、轻型材料、智慧城市、虚拟现实（VR）、精细粉末（FINE DUST）、碳资源、精密医疗和新型配药。其中，人工智能最引人关注，韩国政府目标是在2026年前将人工智能企业数量提升至1000家，并培养3600名专业人才，争取10年后韩国人工智能技术水平赶超发达国家。
2018年5月，韩国政府制定了《人工智能发展战略》，将从人才、技术和基础设施三方面入手，计划在2020年前新设6所人工智能研究生院，推动人工智能技术发展，追赶人工智能世界强国。
三、各国人工智能政策侧重点各有千秋
美国两任总统在人工智能领域的发力点有所不同，但总体来说其焦点在于如何面对人工智能全面发展的大趋势，着眼长期对国家安全与社会稳定的影响与变革。美国重点布局互联网、芯片与操作系统等计算机软硬件、金融领域、军事以及能源等领域，目的是为保持其全球的技术领先地位。美国在整体的人工智能规划中，力图探讨人工智能驱动的自动化对经济的预期影响，研究人工智能给社会就业带来的机遇和挑战，进而提出相应计划与措施应对相关影响。
此外，美国也是历史上第一个在财政预算中将人工智能，自主和无人系统作为研发优先事项的国家。国防部以及DAPRA等机构密集部署AI研发，“算法战跨职能小组”、“联合人工智能中心”成为了美国开发人工智能军事应用的大前锋，面部识别、无人机扫描、外骨骼装置等可穿戴系统已在国土安全领域展开了实际应用。
中国作为全球第二大经济体，一直在努力建设社会主义现代化强国，虽然未能在第一、二次工业革命中有所作为，但在工业4.0时代，中国具有很大希望能够拔得新兴技术头筹。中国聚焦人工智能基础理论和关键技术，同时支持对人工智能交叉学科的研究。在应用领域，中国关注人工智能在农业、金融、制造、交通、医疗、商务、教育、环境等领域的应用。中国的人工智能战略覆盖了广泛的研究和应用领域，力图实现人工智能产业的全面发展。
日本一直以来都是亚洲制造强国，尤以名列世界前茅的机器人产业而独享美誉。日本已经在机器人、脑信息通信、语音识别、大数据分析等领域投入了大量科研精力。日本的人工智能战略主张人工智能技术与各领域实现对接，在工业、农业、医药业、物流运输、智能交通等行业落实应用。日本希望通过大力发展人工智能，保持并扩大其在汽车、机器人等领域的技术优势。逐步解决人口老龄化、劳动力短缺、医疗以及养老等社会问题。由此可见，日本的人工智能研发与应用，既保持了日本社会的传统文化特点，也显示了日本政府解决社会问题的决心与方法。
印度在莫迪总理上台后，不断大力推动科技创新与发展，在人工智能领域更是卯足了劲儿，不甘落后掉队。印度将重点放在云计算、5G、机器学习、大数据等技术的发展上。同时，印度强调人工智能的实用性，期望在健康护理、农业、教育、智慧城市和基础建设与智能交通等领域看到人工智能所带来的实际变化。印度在人工智能的发展大潮中，信心不比决心小，力图在印度建立起人工智能生态系统，从而不仅仅要赶上，而是要大步跨越地进入人工智能驱动的未来。
欧盟作为拥有欧洲27个成员国的大联盟，在发展人工智能的道路上，积极团结成员国展开讨论。相对于美国和中国主张技术发展的战略而言，欧盟更加注重人工智能对人类社会的影响，其研究内容涉及数据保护、网络安全、人工智能伦理等社会科学方面，目前也投入了大量精力与资金开展数字技术培训和电子政务相关研究。在应用领域，欧盟十分关注人工智能基础研究，以及人工智能在金融经济、数字社会、教育等领域的应用。总体而言，在技术和产业不占特别优势的情况下，欧盟人工智能战略的重头戏放在了人工智能价值观上，强调人工智能伦理、道德、法律体系研究，积极推进人工智能伦理框架的确立。
德国依托其工业4.0计划，将人工智能的重点集中在人机交互、机器人自主学习、可穿戴、大数据分析、计算机视觉、语义技术、高性能技术以及信息物理系统等方面。在应用方面，德国着力发展自动驾驶、智慧城市、农业、医疗、能源等领域。
法国的人工智能发展战略注重抢占核心技术、标准化等制高点，重点发展大数据、超级计算机等技术。在人工智能应用上，关注健康、交通、生态经济、性别平等、电子政府以及医疗护理等领域。法国对人才培养和基础研究方面也非常重视，另外，作为欧盟成员国，法国十分赞同欧盟对人工智能伦理开展研究的做法，也在积极部署开展相关工作，探索解答人工智能带来的伦理性和政治性问题。
英国作为老牌的工业大国，在工业革命的时候引领全世界发达国家，而在人工智能的问题上，布局颇为深远。英国将大量资金投入人工智能、智能能源技术、机器人技术以及5G网络等领域，更加注重实践与实用，已在海域工程、航天航空、农业、医疗等领域开展了AI技术的广泛应用。同时，英国发展人工智能的另一特点是注重人工智能人才的培养，在这一方面可为出手不凡，斥巨资吸引、培养AI人才。
韩国政府对人工智能发展非常重视，大力扶植人工智能产业及相关企业，重点布局物联网、云端、大数据、语音识别等领域。在人工智能应用方面，韩国关注人工智能技术在金融、医疗、智慧城市、交通等领域的实际应用。但韩国已认清的事实是其在人工智能专业知识储备、人才培养、专利等方面，与其他国家差距较大，因而，政府出台的政策更加注重对人才的培养，注重对人工智能企业的培育，具有很强的针对性。
总体来看，世界各国的整体AI技术水平、数据资源、法律法规都存在很大差异，各自的资源禀赋也不尽相同，因此各国AI政策的关注焦点、预期目标都各具特色。其中，美国、中国拥有最优秀的AI研究人员和海量的数据资源，成为发展人工智能技术的圣地，两国的人工智能政策也较为全面，旨在通过人工智能的发展提升制造、交通、医疗、农业和金融等各领域。欧洲科技强国在AI高端人才、数据资源方面并无优势，反而将研究重心转向了人工智能的伦理道德和标注制定，力争在人工智能发展浪潮中取得一席之地。日本、韩国在机器人、汽车、半导体、消费电子等领域产业优势明显，两国的人工智能战略均强调AI在上述领域的实际应用与产品落地。相较而言，印度在AI技术水平、数据资源和产业资源上都没有优势，该国的AI战略主要强调实用性，目的是通过人工智能的发展驱动基础设施建设、交通、医疗和教育等方面的进步。
在上文中，我们没有提到俄罗斯，是由于其目前尚未有政府层面的战略文件出台，但这并不代表俄罗斯不重视人工智能发展。相反，俄罗斯上至总统下至业界，正在狂热地推动俄罗斯的学术和工业资源在人工智能领域的突破。2017年，普京总统就曾公开表示“人工智能是人类的未来，而掌握它的国家将统治世界”，足以见人工智能在这位“战斗民族”总统心中的重要性。俄罗斯更偏向于发展和资助人工智能技术在军事与国防领域的应用。今年早些时候，俄罗斯国防部宣布了一项“机器人技术设计师”竞赛，特别关注大数据技术、机器视觉和机械制造，旨在开发人工智能。国防部成立的先进技术研究基金会（Foundation of Advanced Studies）强调发展图像识别、语音识别、自主军事系统控制以及武器生命信息支持等人工智能技术。从举行剑指技术信息发展的讨论会、机器人设计大赛，到呼吁民间专家加入军方研究，俄罗斯正以举国之力筹划人工智能在军事领域的研发。
作者丨张宇 宫学源
